科學民主依法立法 助推全市鄉(xiāng)村振興

　　為保山市鄉(xiāng)村清潔提供有力法治保障

《保山市鄉(xiāng)村清潔條例》于2021年10月29日經(jīng)保山市第四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議通過，并于2021年11月24日由云南省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議批準，將于2022年1月1日起施行。這是保山市法治建設(shè)的又一大事、喜事，對于助推全市鄉(xiāng)村振興、建設(shè)美麗干凈鄉(xiāng)村等具有重要意義。

一、制定《條例》的必要性

保山市有75個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)68個，占90.7%;有954個村(社區(qū))，其中，村843個，占88.4%。第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報顯示，全市總?cè)丝?常住人口)約為243.1萬人，居住在鄉(xiāng)村的人口約為157.8萬人，占總?cè)丝诘?4.9%。改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧。近年來，全市在鄉(xiāng)村清潔方面做了大量工作，取得了一定成效。但總體上來看，鄉(xiāng)村清潔衛(wèi)生管理薄弱、生態(tài)環(huán)保意識不強、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題依然突出，污水直排、生活垃圾隨意拋撒、農(nóng)業(yè)廢棄物肆意棄置等現(xiàn)象已成為破壞生態(tài)環(huán)境的主要因素。鄉(xiāng)村清潔工作具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性，是一項需要多方面共同努力的系統(tǒng)工程，為打贏藍天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進一步加強和規(guī)范鄉(xiāng)村清潔管理，形成深入持久推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的長效機制，制定一部適用于鄉(xiāng)村清潔方面的地方性法規(guī)，推動解決鄉(xiāng)村清潔問題、保護生態(tài)環(huán)境顯得尤為必要。

二、制定《條例》的依據(jù)

《條例》制定主要以《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《云南省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實施辦法》《云南省農(nóng)村公路條例》等為依據(jù)。

三、科學立法，民主立法，依法立法

接到立法任務(wù)后，經(jīng)市人民政府研究，確定市司法局為牽頭起草單位，負責《條例》的起草工作。立法工作啟動以來，在省、市人大及其常委會的關(guān)心指導(dǎo)下，以習近平生態(tài)文明思想為指引，堅持科學立法、民主立法、依法立法原則，通過查閱大量相關(guān)法律法規(guī)，借鑒省內(nèi)外立法經(jīng)驗，于2021年3月22日形成了《條例(草擬稿)》;3月24日，組織召開修改研討會，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、民政局等相關(guān)部門參加會議并提出修改意見;4月22日至30日，會同市人大常委會法工委，深入五縣(市、區(qū))開展立法調(diào)研，征集修改意見建議;5月6日，在結(jié)合征集各級各部門修改意見建議的基礎(chǔ)上，形成了《條例(征求意見稿)》;5月10日，通過市人大常委會、市人民政府、市司法局網(wǎng)站和《保山日報》發(fā)布《條例(征求意見稿)》，向社會廣泛征集意見建議，為期31天;5月25日至28日，會同市人大常委會法工委赴楚雄州、麗江市、大理州考察立法工作經(jīng)驗;6月3日，組織召開《條例(征求意見稿)》專家論證會，會議邀請立法咨詢專家、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表、律師和市直相關(guān)單位參加;6月5日，根據(jù)專家論證會征集到的意見建議，對文稿進行了再次修改，形成了《條例(草案)》。6月18日，經(jīng)市人民政府77次常務(wù)會議研究《條例(草案)(送審稿)》原則通過;6月18日至21日，根據(jù)市人民政府77次常務(wù)會議提出的修改意見再次進行了修改完善。最終形成今天提交審議的《條例(草案)》。

市人民政府于2020年6月 21 日向市人大常委會送交提請審議《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案)》的議案。根據(jù)《中華人民共和國立法法》等法律法規(guī)的規(guī)定，市人大常委會法制工作委員會受常委會委托，對《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案)》[以下簡稱《條例(草案)》]進行了專門審議。

法工委認為，促進鄉(xiāng)村清潔，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧。近年來，我市認真貫徹習近平生態(tài)文明思想，落實中央和省委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重大決策部署和工作要求，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，積極推動開展清潔水源、清潔田園、清潔家園等鄉(xiāng)村清潔活動，深入開展農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，取得了顯著成效，全市鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況不斷改善，積累了一定的經(jīng)驗。但從總體上看，我市鄉(xiāng)村清潔管理缺乏長效機制和有力的制度保障，鄉(xiāng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不足、環(huán)境衛(wèi)生管理薄弱，鄉(xiāng)村人居環(huán)境狀況發(fā)展參差不齊，有的鄉(xiāng)村垃圾靠風刮，污水靠蒸發(fā)，蒸發(fā)剩的流入了河道，屋內(nèi)現(xiàn)代化，屋外臟亂差，鄉(xiāng)村環(huán)境問題仍然是我市經(jīng)濟社會發(fā)展的突出短板，與生態(tài)文明建設(shè)排頭兵要求和人民群眾的期盼還有較大差距。

法工委認為，為鞏固我市開展鄉(xiāng)村清潔活動、農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治取得的成果，將經(jīng)驗和成果規(guī)范化、制度化、法治化，形成持久推進鄉(xiāng)村清潔的長效機制，十分有必要結(jié)合我市實際制定《條例》，規(guī)范鄉(xiāng)村環(huán)境治理措施，促進鄉(xiāng)村清潔管理，加大鄉(xiāng)村垃圾、污水治理力度，綜合整治鄉(xiāng)村突出環(huán)境問題;通過立法引領(lǐng)和推動鄉(xiāng)村清潔工作全面開展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在我市深入實施，加快推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，不斷改善和提升村容村貌和鄉(xiāng)村人居環(huán)境質(zhì)量，提升群眾文明衛(wèi)生意識，培養(yǎng)文明健康生活方式，營造文明和諧社會新風尚，促進人與自然和諧共生，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一，為建設(shè)美麗保山和深入推進全市生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障。

法工委認為，《條例(草案)》在總結(jié)我市開展鄉(xiāng)村清潔活動、農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治工作經(jīng)驗和學習借鑒外地立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足市情實際，從促進鄉(xiāng)村清潔、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的實際需要出發(fā)，注重與有關(guān)上位法相承接，對條例的適用范圍、原則、投入機制、各級各相關(guān)部門職責要求、鄉(xiāng)村清潔管理、清潔責任、清潔設(shè)施、保障措施、法律責任等內(nèi)容進行了明確和規(guī)范?！稐l例(草案)》立法程序合法、立法目的明確、立法依據(jù)充分，文本結(jié)構(gòu)規(guī)范合理、條理清晰、內(nèi)容簡潔全面，文字表述準確，突出了地方特色，有較強的針對性、實用性，易于操作、有效、便民。同時，把社會主義核心價值觀融入了條例立法當中，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，有利于在促進鄉(xiāng)村清潔、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的同時，提升鄉(xiāng)村綜合文明程度，提升我市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展軟實力和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力。

為提高《條例(草案)》立法質(zhì)量，市人大常委會法制工作委員會提前介入，全程參與《條例(草案)》立法活動并做好綜合協(xié)調(diào)，主動引導(dǎo)條例立法的調(diào)研、起草、座談、論證、修改等工作。 向省人大常委會法工委進行請示匯報。在形成《條例(草案)》之前，市人民政府采取發(fā)出征求意見稿、召開座談會、論證會和通過《保山日報》、保山人大、市政府、市司法局網(wǎng)站等多種形式廣泛征求市級各部門、人大代表、政協(xié)委員、各縣市、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會及基層干部群眾、立法專家、市人大常委會基層立法聯(lián)系點、社會各界、廣大公眾的意見建議，并逐條認真研究, 反復(fù)修改完善，合理采納了各方面的意見建議。

法工委審議后認為，《條例(草案)》已基本成熟，建議按照本次常委會會議審議提出的意見進行修改，在繼續(xù)廣泛征求各方意見修改完善后，提請2021年10月份召開的常委會會議進行第二次審議。

2021年6月28日召開的市第四屆人大常委會第三十五次會議，對《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案)》進行了第一次審議，形成了《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案建議修改稿)》(以下簡稱草案建議修改稿)。會后，法制委、法工委根據(jù)常委會組成人員的修改意見和建議，嚴格按照法定程序?qū)Σ莅附ㄗh修改稿的內(nèi)容進行調(diào)研論證。

堅持科學、公開立法?！侗Ｉ绞朽l(xiāng)村清潔條例》制定的難點是調(diào)整范圍及對象、適用法律法規(guī)等問題。針對存在的問題，市人大常委會副主任李永倫帶領(lǐng)或安排法制委、法工委的工作人員先后三次到省人大法制委、常委會法工委進行匯報和溝通協(xié)商。10月12日，省人大常委會法工委專家蒞保專門召開會議對條例進行論證修改。同時，10月10日至15日，法制委、法工委的工作人員深入施甸縣、隆陽區(qū)蘭城街道辦事處、昌寧縣田園鎮(zhèn)部分村(居)民委員會召開座談會聽取修改意見和建議，為條例順利制定打下了堅實基礎(chǔ)。

堅持依法、民主立法。9月26日至10月15日，市人大常委會辦公室將草案修改稿書面征求了省人大法制委、常委會法工委，市人大各專委、常委會各委室，市委辦、市政府辦、市政協(xié)辦、市委組織部、市紀委市監(jiān)委、市委宣傳部、市委政法委、市中級人民法院、市人民檢察院、市發(fā)展改革委、市公安局、市司法局、市財政局、市自然資源和規(guī)劃局、市生態(tài)環(huán)境局、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市水務(wù)局、市林業(yè)和草原局、市交通運輸局、市鄉(xiāng)村振興局，以及縣(市、區(qū))黨委、人大、政府、政協(xié)，5個基層立法聯(lián)系點等的修改意見。9月30日在《保山人大網(wǎng)》和《保山日報》向社會公告公開征求修改建議意見。同時，還專門征求了市人大常委會組成人員，部分省、市人大代表和政協(xié)委員的意見，共征集到修改意見和建議64條。

法制委、法工委根據(jù)征求到的意見和建議再次進行了修改，形成了《保山市鄉(xiāng)村清潔條例(草案修改稿)》(以下簡稱草案修改稿)。

10月21日，市人大法制委員會召開第十八次全體會議聽取了市人大常委會法工委有關(guān)條例的修改情況匯報，通過審議，法制委員會提出了相關(guān)修改意見。法制委員會認為，條例草案修改稿框架結(jié)構(gòu)更為合理、法律語言更為規(guī)范、文體內(nèi)容更為精煉，法律責任合法適當，規(guī)定職責清楚，實施主體明確，具有較強的針對性和可操作性，條例草案修改稿已基本成熟，建議提交保山市第四屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議進行第二次審議。2021年10月29日，此次常委會會議表決通過。

10月30日，市人大常委會向省人大常委會呈報了關(guān)于報請批準《保山市鄉(xiāng)村清潔條例》的報告。

四、多措并舉，努力提高立法質(zhì)量和效率

始終堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保立法工作正確的政治方向。立法具有很強的政治屬性，必須毫不動搖地堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。這是政治原則，也是立法工作的政治規(guī)矩。我們自覺地增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”,在立法工作中堅決貫徹黨的主張，制定什么法規(guī)，法規(guī)體現(xiàn)什么政策及價值取向，制度如何設(shè)定都以習近平法治思想、以黨中央的政策主張為遵循、作歸依，切實把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作的全過程及各方面，確保每一項立法都符合憲法精神、體現(xiàn)黨的主張、反映人民意志。認真落實立法工作向黨委請示報告制度，凡重大立法事項、立法中的重大問題、重要情況都堅持按規(guī)定及時請示報告，確保立法工作正確的政治方向。

堅持以人民為中心的立法理念，不斷提高立法的質(zhì)量和效率。堅持好以人民為中心的立法理念，回應(yīng)好人民群眾的關(guān)切和期盼，做到“民之所呼、立法所應(yīng)”，進一步拓寬民主立法的渠道，重視和發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點的作用。立法調(diào)研論證過程中廣泛聽取人民群眾的意見建議，使立法更好的匯聚民智、體現(xiàn)民意。正確處理好權(quán)利與權(quán)力、義務(wù)、責任的關(guān)系，充分體現(xiàn)權(quán)利、機會、規(guī)則的公平，讓人民群眾共享立法帶來的制度紅利，在法治建設(shè)中有更多的獲得感。從實際出發(fā)，解決突出問題。強化精品意識，區(qū)分好輕重緩急，按照“急需先立、成熟優(yōu)先”的要求，把好法規(guī)立項關(guān)。在法規(guī)的內(nèi)容、制度設(shè)計上，堅持“針對問題立法、立法解決問題”，著力在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章，防止“照搬、抄襲”和重復(fù)立法。按照上級人大常委會的要求，避免“大而全”“小而全”，提倡“小而精、短而實”。對需要解決的問題較為單一的，要善于采取“小切口”及簡易體例結(jié)構(gòu)，需要幾條就制定幾條，不搞鴻篇巨制，重在能解決實際問題。另外對一些重要條款能具體的就盡量具體，能明確的就盡量明確，少一些原則性、綱要性的條款，多一些細化、量化的規(guī)定，不斷推進地方立法的精細化和精準化。

始終堅持合憲性合法性原則，切實維護國家的法治統(tǒng)一。自覺地用立法法來規(guī)范立法活動。強化權(quán)限意識，防止突破地方立法的事權(quán)范圍出現(xiàn)越權(quán)立法，做到不與立法權(quán)限相抵觸。按照法定程序開展立法，使所制定的法規(guī)立之有序，做到不與立法程序相抵觸。嚴守合憲性、合法性底線，對法規(guī)內(nèi)容的規(guī)定與國家法律、行政法規(guī)保持協(xié)調(diào)一致、有效銜接，不與上位法的規(guī)定相抵觸。